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新型城镇化,耕地红线如何坚守

信息来源:联合日报   发布日期:2013-11-06 08:47  浏览量:


  在大力推进新型城镇化的进程中,土地无疑是影响全局的核心因素。更具体一点讲,18亿亩耕地的保护与利用,是城镇化发展的关键。除此之外,保护耕地事关民生和国家粮食安全,对实现我国经济社会持续发展、为子孙后代始终拥有生存和发展的良好条件,具有重要意义。
  但地只有这么多,在城镇化进程中,既要按照要求严格保护耕地,同时又必须想办法去满足各个方面用地的需求,如何寻求城镇化和耕地保护之间的平衡点?如何创新耕地保护机制、保护我国粮食安全?就此,今年9月、10月,省政协人口资源环境委员会组织委员分别到济宁、泰安视察耕地保护利用情况,为城镇化过程中的耕地保护问题建言献策。
       严守18亿亩红线  耕地保护是永恒主题
  “我认为,确保18亿亩耕地红线不变是我国的头等大事,确保中国13亿多人口粮食安全是世界的大事。”省政协委员孙建国在视察时表示,“这‘两个确保’是挥之不去的永恒主题。”
  人多地少是我国的基本国情,随着城镇人口的不断增长和人均粮食消费量持续增长,粮食生产和耕地供应之间处于“紧平衡”状态。推进城镇化建设是解决“三农”问题、推进现代化的必由之路,但是不能打着城镇化的旗号违规占用耕地。
  “不可否认,中国耕地保护仍面临着严峻的形势和挑战,保证粮食安全依然任重道远。”孙建国表示,城乡建设也要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。
  事实上,随着工业化和城镇化的不断推进,人地矛盾十分突出,我省耕地保护的压力很大。
  据省国土资源厅副厅长张庆坤介绍,我省作为全国第二大人口大省,人口密度为611人/平方公里,是全国平均人口密度的4.8倍。国务院批准的《山东省土地利用总体规划(2006-2020年)》确定,我省到2020年耕地保有量为11218.05万亩、基本农田保有面积9980万亩,目前实际保有量分别是11254万亩、10032万亩。
  “我省是农业大省,粮棉油及畜禽蛋生产在全国占重要位置,均需要稳定的耕地面积作支撑,总体来看,耕地保护的任务很重。” 张庆坤说。
  城镇化和耕地保护似乎是一对矛盾,这也是冲击耕地红线的最大压力。省政协委员孙义福认为,城镇化要占用一定的土地,怎么使土地资源在城镇化过程中得到优化配置,是一个很大的难题,是对各地一个非常重要的检验。盲目规划、乱占耕地、未批先建,地方违法用地屡禁不止,这些问题依然存在。
  有研究显示,个别省份城镇化率每提高1个百分点,耕地要减少约13.69万公顷。
  不仅如此,由于城镇化的快速扩张,城镇周边优质耕地被占用,优质耕地分布与未来快速城市化发展区在空间上将高度重合。耕地占补平衡,事实上只是面积的平衡。
       占补平衡要算面积也要算质量
  在城镇化过程中,我国实行耕地占补平衡原则。占补平衡是新《土地管理法》确定的一项耕地保护的基本制度,按照“占多少,垦多少”的原则,建设单位必须补充相应的耕地,以保证耕地不减少。然而,仅保住18亿亩耕地数量是不够的,还要看这些耕地的质量状况如何,它的产出能力是否有保障。
  在实际操作中,占补平衡存在很多问题。省政协委员马春元表示,我们的城市大都建立在相对平整的、水利条件好的土地上,这在农业生产上都是属于耕地质量等级比较高的肥沃良田,“占用的是周边的良田,在山脚下开块地补上,质量天壤之别,这显然不对等”。据有关部门统计,新开垦耕地与占用耕地相比,一般相差2-3个等级以上,其生产能力不足被占用耕地的30%。
  泰安市的做法得到委员们的关注。据了解,泰安市投入100多万元,重新划定了全市质量等级。在占补平衡验收时,必须由农业部门认定合格的土壤检测报告才进行验收。“通过移土培肥、改造中低产田、测土配方等,逐步探索提高新增耕地质量的有效途径。”马春元建议。
       节约集约用地必须科学规划、严格审批
  解决城镇化和耕地保护的矛盾,必须开源和节流。而全省非农建设平均每年占用耕地约15万亩,加之后备资源紧缺,开发成本加大,耕地占补平衡难度极大。因此,如何最大限度的节约集约用地,是推开新型城镇化建设的重要抓手,也是实现耕地科学永续利用的题中之义。
  省政协委员郑金兰表示,应按照集约化的原则科学地编制土地利用总体规划,并通过强化各级土地利用总体规划的编制和实施,形成一体化的规划体系,科学配置用地空间。在城镇的建设规划中,要尽量利用现有城镇的存量土地,全面清理处置闲置土地。“可以通过土地置换和企业改制等方式,对城镇的存量土地进行调整和改造,优化市区土地利用结构,促进土地利用集约化程度,引导城镇‘内涵式’发展。” 郑金兰说。       另一方面,针对目前新农村社区建设中合村并居等问题,张幸福建议加强小城镇建设,使分散的农村居民点向中心镇集中,通过土地整理,耕地面积增加,城镇建设用地增加,农村居民点用地减少,土地利用效益提升。
  此外,张幸福还建议制定依法监管和使用保护耕地的实施条例和办法,加强执法监管工作。与此同时要运用科学手段,强化对全省土地批、供、用、补、查的监管。
       增减挂钩  土地综合整治挖潜提质
  无论是耕地占补平衡,还是节约集约用地,在耕地保护利用的过程中,增减挂钩是一项存有争议、地方叫好的土地综合整治工作。
  增减挂钩,全称为城乡建设用地增减挂钩试点工作,是指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现建设用地总量不增加,耕地面积不减少,、质量不降低,城乡用地布局更合理的目标。2008年6月,国土资源部出台了城乡建设用地增减挂钩试点管理办法。
  将大量农村建设用地复垦,将增加的土地指标拿到其他地方,而两地建设用地的级差带来的收益返还给农村,既能保障耕地资源总量不变,又增加了农民收入,进一步推动了农村建设发展。
  据了解,自2006年我省争取到国土资源部首批试点省份开始,共争取项目区1230多个,截至2012年底,新建村庄社区1332个,安置农民65.7万人,土地级差收益返还农村272.77亿元,村庄建设总投入233.93亿元。通过村庄整合,复垦耕地20余万亩,大大提升了农地连片规模,优化了利用结构。
  “目前试点只在县级开展,如果县里的指标拿到市里,收益更大,建议调整置换的范围。”张庆坤表示。
  此外,他还建议在土地整治过程中,有效整合资源,集中力量,国土资源、农业、水利、财政等部门协同调动。
  城镇化中通过增减挂钩进行挖潜,更要严格控制耕地减少的重要部位,补充和建设耕地、恢复灾毁耕地是重中之重。单以济宁为例,全市采煤塌陷地已达63万亩,且塌陷较深,多常年积水,恢复治理十分困难。
  “加快中低产田改造,做到渠、路、桥、涵、闸配套,达到能排、能灌、能机耕,形成‘沟成网、路相连、渠相通’的高产稳产农田,提高粮食生产的劳动生产率。”马春元表示。
  同时,他建议从基本农田宏观规划上,进行成块连片设计,积极探索委托经营、流转经营,改变分产到户的模式,进行适度规模经营,进一步加大高品质基本农田建设。
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