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预算百年反思

  作者:张学博  发布日期:2013-06-28 18:54  浏览量:

        1912年中华民国成立,拉开了中国走向现代国家的序幕,同时也拉开了中国现代预算制度的序幕。从民国时代的预算公开尝试,到延安时代的预算民主实验,再到解放后1950年财政收支概算草案,到2011年中央部门陆续公布“三公”经费支出,整整走了100年。弹指一挥间,百年过去后,我们的预算制度有诸多进步,但是离现代国家的公共财政相距甚远。今天,我们回顾百年中国预算历史,为的是继往开来,反求诸己,思考如何使中国尽早迈入一个真正的预算国家。
民国时期的预算公开(1912—1937)
        民国三年,北洋政府公布《中华民国约法》,规定:“国家岁入岁出之决算,每年经审计院审定后,由大总统提出报告书于立法院。”这是我国审计权力列入根本大法之始。同年颁布的《会计条例》,设计出一套较为完整的预算制度,对预算年度、总预算、预备金、编制方法等都有规定。
        预算制度颁布后,到1919年以前的执行情况较好。1920年后,由于军事开支剧增、提防截留中央专款严重而流于形式。不过,在1925年的时候,仍追编了前4年的预算,说明当时执行预算制度还是比较认真的。
南京国民政府时期,预算制度继续缓慢进步。1932年,国民政府在经过较长时间准备后,颁布了中国历史上第一部《预算法》。此外,预算与决算并重也是国民政府预算建设的特色,既详列预算计划,又注重督促施行。
        到了1935年,民国政府又制定了各县市办理预算的具体办法,其中明确规定“县市地方预算核定后由县市政府印刷多份公布城乡,并在当地发行或销售之报纸披露全文,俾人民一体周知”,从制度上保证地方预算必须向公众公开。
        民国时期的预算公开尝试,可以被视为现代中国历史上对于预算制度的正式演练。但是由于连年征战,整个国家的预算更多地流于形式,不得不说是一大遗憾。
延安时代的预算民主(1935—1947)
        延安时期,边区参议会按照民众意愿,通过民主程序审定和监督政府财政收支之事,便是延安的预算民主。
        从当时的预算决议案来看,当时边区参议会对政府财政工作的审查监督并不是“虚”的,其中既有对概算的设计、监督权,又有审查、批准权;既明确提出政府税收工作中存在的问题,又拥有对政府税收工作提出“必须”、“不得”等要求的权力。边区财政的确是民主的财政,是人民可以“说话”的财政。
        由于建立了严格的预算监督体制和民主参与机制,相比以往的任何政权,延安最值得骄傲的成就,就是它的高度廉洁。上世纪40年代,几乎所有访问过延安的外国观察者都持同样的看法,边区政府没有敲诈、勒索,官员的廉洁奉公在远东仅见;也正是凭借民主手段,边区政府才能在四面封锁、瘠地养兵的艰难环境下,成功地鼓励生产、征收粮税,并平衡了财政预算。那时的中国共产党深深扎根于人民群众之中,那时的人民群众也殷切地期待着党的指引和领导。
        从延安的经验我们可以看出,预算与民主是相互伴随的。严格预算制度同时会引导政府走向廉洁。今天,我们倡导反腐败,通过打击腐败典型以及各种制度反腐措施来落实,但没有抓住最根本的问题。严格的预算制度的落实是解决腐败问题的治标治本之策。延安精神不仅仅是艰苦奋斗,更重要的是民主制度和预算制度。
改革开放之前的预算制度(1949—1978)
        1954年,第一届全国人民代表大会第一次会议通过的第一部《中华人民共和国宪法》规定,各级政府预算由同级人民代表大会批准,这就使政府预算具备了向立法机构负责的特征。
        新中国成立初期政府预算制度建立后,经历了20多年的缓慢发展期,这是我国传统的计划型财政与国家预算存在和发展的时期。在这种计划型财政下,预算只是计划的附庸,其地位和作用都不显著。预算跟着计划走,编制简单粗放,没有法律性、权威性和严肃性。1978年前尽管预算活动作为政府管理活动的一部分确实存在,但由于国家政治生活的不正常,预算活动也难以正常,出现多年的赤字。在这一阶段,政府预算制度出现过几次严重的挫折和失误。如1958年的“大跃进”运动中,财政的综合平衡被认为是“右倾保守”,主张超预算的“积极平衡”,结果造成1958年、1959年和1960年三年严重的预算赤字;1966—1977年期间,由于“文革”的冲击,人民代表大会活动被迫中断,这期间也没有正式编制的国家预算和国家决算,财政赤字也比较严重。
        这个时期的预算制度存在两个最大的问题,一是预算外资金庞大,二是秘密预算。解放初,为了经济建设和国防的需要,国家将财政高度统一起来。但是当时也出现了一个预算外的口子,而且预算外资金(注:指不纳入国家预算,由地方各部门、各企事业单位自收自支的资金)越来越大。在那个历史时期,我国政府的财政预算决算是被列为国家秘密的。1951年,中央人民政府颁布《保守国家机密暂行条例》,该条例以列举的方式划定了国家秘密的一些大项,其中第五项是“国家财政计划,国家概算、预算、决算及各种财务机密事项”。
改革开放后的预算制度(1979—2012)
        从1979年开始,政府行政部门正式恢复预算编制,并履行向全国人大提交国家预算报告经审议批准后予以执行的法定程序,从而在内容和程序上恢复了预算的本来面目。1980年起,随着“分灶吃饭”财政体制改革的进行,各地方政府对自己的预算主动权越来越大,中央政府此时只起汇总各地预算为国家预算的作用,不具有决定和修改地方政府预算指标的权力与能力。这样,原先实行的中央统一编制国家预算、各地方负责执行的做法终被放弃,从此实现了一级政权一级预算的原则。这个改革的方向是正确的,符合现代预算制度的基本要求。
        为了建立与市场经济相适应的政府公共财政体制,强化预算管理,我国开始对传统的政府预算制度进行全面改革。1991年发布的《国家预算管理条例》规定,我国国家预算采用复式预算编制方法,分为经常性预算和建设性预算。1995年开始实施《中华人民共和国预算法》,对预算管理的各个环节做出明确规定,对预算违法行为具体表现和对违法单位的处罚措施也做出了原则规定。国务院于1996年发布《关于加强预算外资金管理的决定》,将预算外资金严格定义为财政性资金,要求各政府部门及事业单位向财政部门报送预算外资金收支计划,并提出“收支两条线”的基本管理模式。
        与计划经济时期的政府预算制度相比,这一阶段的政府预算制度改革是在改革开放后市场因素迅速发展的背景下进行的,改革的措施和力度均较大,也取得了值得肯定的成效和经验。但改革总体上滞后于经济体制改革的其他方面,并未从根本上触动政府预算制度的计划经济本质,改革还仅停留在起步阶段。政府预算制度仍然存在着预算约束软化、预算透明度不高、预算资金效率较低等一系列问题。
        1999年,财政部在《关于改进2000年中央预算编制的意见》中指出,2000年将选择部分中央部门作为编制部门预算的试点单位,细化报送全国人民代表大会预算草案的内容。这表明,预算制度改革逐渐成为财政体制改革的重点,其目标是按照公共财政的要求重新构造预算编制和执行过程。
从2000年开始,实行部门预算改革,实行国库集中收付的财政体制改革,实行政府采购制度,进行政府收支分类改革,并深化“收支两条线”管理改革。
        反思中国自1912年以来的预算制度,可以认为:中国一百年的预算制度在制度上进行了很多种尝试,但是最成功的一段历史却出现在作为局部政权存在的延安时期。延安时期的预算实践不仅是中国共产党历史上的成功经验,也是现代中国历史上最重要的民主实践。它不仅关注预算的内容,更关注预算的实施程序,注意如何让无文化的农民都参与到预算的决定与实施中来。
        除了延安时期外的其他历次预算实践也给了我们很多经验教训。
        首先是秘密预算制度。预算公开是预算的最基础要素,也是最重要的一步。实施秘密预算制度,本身带有封建社会的特征,因其将预算作为少数人的事情。
        其次是预算不注重程序正义。如果没有严格的程序来保证,预算制度无法有效实施,也就不可能实现预算民主和政府的高效廉洁。解放后我国的预算制度,可以说在预算制度上下了很多功夫,但是比较少关注程序保证。
        再次是预算没有涵盖财政收入。尽管从民国时期到解放后,我们都通过了预算法,但是大量的预算外收入使得预算法形同虚设。目前中国的预算外收入一点不亚于预算内收入,这使得我们对于中国每年到底有多少财政收入都搞不清楚。巨大的预算外收入不仅使得中央政府对于地方政府的收支情况缺乏有效的知情或者控制,而且会对政府的合法性产生负面影响。因为一方面财政部每年都按照预算内财政收入来表示我们的税负在世界上并不高,但是老百姓所感受的税痛更多来自于大量的预算外财政收入。在正在进行的预算法律制度修订中,应该注意这些问题。

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